啟東市人民政府行政復議決定書
[2022]啟行復第125號
申請人：陸XX
被申請人：啟東市惠萍鎮(zhèn)人民政府
申請人陸XX不服被申請人啟東市惠萍鎮(zhèn)人民政府不履行不動產(chǎn)登記“三級確認”程序中的工作職責，于2022年11月10日向本機關提出行政復議申請，本機關于次日收到。經(jīng)審查，本機關認為申請人提交的行政復議申請材料不齊全、復議請求不明確，于2022年11月17日向其發(fā)出《補正行政復議申請通知書》。同年11月21日，本機關收到申請人補正材料后受理，并于次日向被申請人發(fā)出《答復通知書》。被申請人收到后，在法定期限內(nèi)向本機關提交了答復書及相關材料。因本案情況復雜，經(jīng)本機關負責人批準，延長審查期限30日，并依法通知各方當事人。本案現(xiàn)已審理終結。
申請人稱，2021年12月7日，申請人收悉[2021]啟行復第106號行政復議決定書，確認被申請人行政不作為違法，責令被申請人啟東市惠萍鎮(zhèn)人民政府在本決定書送達之日起60日內(nèi)對申請人所提交的申請進行審查，并書面答復申請人。被申請人2022年2月11日向申請人發(fā)告知書，要求以“三級確認”程序進行申報辦理。為此，在2022年2月22日下午，被申請人在廟港村村委會向申請人和部分村民布置啟動“三級確認”工作，著手安排專業(yè)人員測量房屋，完成相關基礎性工作。目前，有關資料數(shù)據(jù)已完成，需要被申請人確認。村委主任施XX強調(diào)，本村是拆遷區(qū)域不給辦理確權的“三級確認”，至此工作中斷。要求被申請人履行“三級確認”職責。
申請人在申請行政復議過程中向本機關提交了以下材料復印件：1.申請人身份證；2.光盤1個。
被申請人答復稱，一、申請人的農(nóng)村房屋屬于不予確權登記的情形。申請人原在啟東市惠萍鎮(zhèn)廟港村二十組(原啟東縣大興鄉(xiāng)南惠陽村三組)建有平房六間，建筑面積 141.61 平方米，宅基地面積249.44平方米。2007年,申請人在未辦理建房審批手續(xù)的情況下，拆除三間平房建成二層樓房,另對三間平房進行了改擴建。2021年3月19日，啟東市城市建設工程總指揮部辦公室作出啟城建指辦[2021]第2號《關于惠萍鎮(zhèn)原南惠陽村(沿江公路北側(cè))地塊集體土地上房屋搬遷補償安置方案的批復》，申請人房屋位于該項目搬遷范圍。按照《啟東市農(nóng)村不動產(chǎn)確權登記歷史遺留問題處理意見(試行)》四、不予確權登記的情形“政府已征收土地范圍或?qū)嵤┮?guī)劃須拆遷范圍內(nèi)的”，原告的農(nóng)村房屋屬于不予確權登記的情形。二、申請人的農(nóng)村不動產(chǎn)尚未達到被申請人確認階段。按照《啟東市農(nóng)村不動產(chǎn)確權登記歷史遺留問題處理意見(試行)》第七條的規(guī)定，農(nóng)村不動產(chǎn)按照“權利人申報→村民小組認可→村委會初審→鎮(zhèn)(園區(qū))人民政府(管委會)確認”的程序進行“三級確認”。申請人的農(nóng)村不動產(chǎn)“三級確認”未獲得村民小組認可和村委會進行初審程序，尚不需要被申請人確認。按照江蘇省南通經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)人民法院作出的(2022)蘇0691行初1166號行政判決書(已生效)確認的農(nóng)村不動產(chǎn)登記規(guī)則，對已經(jīng)被納入?yún)f(xié)議搬遷范圍、未經(jīng)登記的房屋，由協(xié)議搬遷補償安置責任主體在搬遷程序中對房屋的歷史成因、建筑面積等予以調(diào)查，以認定建筑的合法性及權屬。對協(xié)議搬遷區(qū)域的農(nóng)村不動產(chǎn)，村委會沒有必要并在履行初審職能后逐級提交確權。因此，在村民小組、村民委員會未予初審、不予初審的情況下，被申請人沒有對農(nóng)村不動產(chǎn)登記申請進行確認的義務。請求復議機關駁回申請人的行政復議申請。
被申請人在答復時向本機關提交了以下證據(jù)材料的復印件：1.啟政辦規(guī)〔2020〕1號《市政府辦公室關于印發(fā)啟東市農(nóng)村不動產(chǎn)確權登記歷史遺留問題處理意見（試行）的通知》；2.啟城建指辦[2021]第2號《關于惠萍鎮(zhèn)原南惠陽村（沿江公路北側(cè)）地塊集體土地上房屋搬遷補償安置方案的批復》；3.（2022）蘇0691行初70號判決書；4.（2022）蘇0691行初1166號判決書;5.《告知書》及快遞郵寄信息。
被申請人提供的主要法律依據(jù)為《市政府辦公室關于印發(fā)啟東市農(nóng)村不動產(chǎn)確權登記歷史遺留問題處理意見（試行）的通知》等。
本機關經(jīng)審理查明，申請人陸XX為啟東市惠萍鎮(zhèn)廟港村20組村民，申請人戶在該村建有房屋，該房屋已納入啟城建指辦[2021]第2號《關于惠萍鎮(zhèn)原南惠陽村（沿江公路北側(cè)）地塊集體土地上房屋搬遷補償安置方案的批復》所涉的協(xié)議搬遷范圍。2021年8月，申請人就宅基地上房屋確權登記等問題向惠萍鎮(zhèn)人民政府反映，并向被申請人申請為其辦理確權登記。被申請人對其反映的問題未作書面答復。申請人不服，于2021年9月6日向本機關提出行政復議申請。本機關于2021年12月7日作出[2021]啟行復第106號《啟東市人民政府行政復議決定書》，確認被申請人行政不作為違法，責令被申請人啟東市惠萍鎮(zhèn)人民政府在該決定書送達之日起60日內(nèi)對申請人的申請進行審查并書面答復申請人。被申請人于2022年2月11日作出《告知書》，告知申請人按照“三級確認”程序進行申報，并于同年2月15日送達申請人。因申請人案涉房屋尚未進行登記，申請人認為被申請人未履行“三級確認”程序中的職責，向本機關提起行政復議。
本機關認為，第一，申請人的行政復議申請不符合法定的受理條件?！督K省不動產(chǎn)登記條例》第四十七條規(guī)定，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員經(jīng)批準建房占用宅基地，按照批準面積登記。本條例施行前房屋已經(jīng)建成，但缺少權屬來源證明材料的，其宅基地和房屋面積、房屋建設年代以及分戶等情況，經(jīng)村民小組、村（居）委會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（街道辦事處）逐級確認，依法申請登記。啟東市人民政府辦公室于2020年11月17日印發(fā)并公開發(fā)布的啟政辦規(guī)〔2020〕1號《啟東市農(nóng)村不動產(chǎn)確權登記歷史遺留問題處理意見（試行）》對我市農(nóng)村不動產(chǎn)確權登記相關問題進行了明確規(guī)定，其中第七條規(guī)定了“三級確認”的程序和內(nèi)容。未確權的農(nóng)村房屋應按照“權利人申報→村民小組認可→村委會初審→鎮(zhèn)（園區(qū)）人民政府（管委會）確認”的程序進行“三級確認”。根據(jù)上述規(guī)定，被申請人作為鎮(zhèn)人民政府，雖在農(nóng)村不動產(chǎn)登記過程中具有相應審核確認的職責，但權利人的確權申請應先經(jīng)過村民小組認可和村委會初審通過。《中華人民共和國行政復議法實施條例》第二十一條，有下列情形之一的，申請人應當提供證明材料：（一）認為被申請人不履行法定職責的，提供曾經(jīng)要求被申請人履行法定職責而被申請人未履行的證明材料。本案中，申請人認為被申請人不履行“三級確認”中審核確認的職責，但實際上其并未通過初審，被申請人自然無法對其確權申請予以審核確認。因申請人未能舉證證明其確權申請已獲村民小組認可，并經(jīng)廟港村村委會初審通過，所以其行政復議申請不符合法定的受理條件。第二，申請人請求村民小組、村委會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對農(nóng)村不動產(chǎn)確權申請逐級進行確認，缺乏法律依據(jù)和必要性。申請人的農(nóng)村房屋在協(xié)議搬遷范圍內(nèi)，屬于《啟東市農(nóng)村不動產(chǎn)確權登記歷史遺留問題處理意見(試行)》第四項第（三）點不予確權登記的情形。我國現(xiàn)行法律雖對協(xié)議搬遷并無明確規(guī)定，但協(xié)議搬遷的責任主體仍需參照法定征收的程序?qū)嵤?。《國有土地上房屋征收與補償條例》第二十四條第二款規(guī)定，市、縣級人民政府作出房屋征收決定前，應當組織有關部門依法對征收范圍內(nèi)未經(jīng)登記的建筑進行調(diào)查、認定和處理。對認定為合法建筑和未超過批準期限的臨時建筑的，應當給予補償；對認定為違法建筑和超過批準期限的臨時建筑的，不予補償。因此，對協(xié)議搬遷范圍內(nèi)未經(jīng)登記的房屋，應由協(xié)議搬遷補償安置責任主體在搬遷程序中對房屋的歷史成因、建筑面積等予以調(diào)查，以認定建筑的合法性及權屬，不再單獨進行不動產(chǎn)確權登記。
綜上，根據(jù)《中華人民共和國行政復議法實施條例》第四十八條第一款第（二）項之規(guī)定，本機關決定如下：
駁回申請人的行政復議申請。
申請人如不服本行政復議決定,可在接到本決定書之日起十五日內(nèi)向江蘇省南通經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)人民法院提起行政訴訟。
啟東市人民政府
2023年2月9日
附相關法律條文：
中華人民共和國行政復議法實施條例
第四十八條 有下列情形之一的，行政復議機關應當決定駁回行政復議申請：
（二）受理行政復議申請后，發(fā)現(xiàn)該行政復議申請不符合行政復議法和本條例規(guī)定的受理條件的。