啟東市人民政府行政復(fù)議決定書
[2022]啟行復(fù)第129號(hào)
申請(qǐng)人：錢XX
被申請(qǐng)人：啟東市惠萍鎮(zhèn)人民政府
申請(qǐng)人錢XX不服被申請(qǐng)人啟東市惠萍鎮(zhèn)人民政府草擬的搬遷安置補(bǔ)償方案和“征地拆遷”行為，于2022年11月14日向本機(jī)關(guān)提出行政復(fù)議申請(qǐng)，本機(jī)關(guān)于次日收到。經(jīng)審查，本機(jī)關(guān)認(rèn)為申請(qǐng)人提交的行政復(fù)議申請(qǐng)材料不齊全、復(fù)議請(qǐng)求不明確，于2022年11月18日向其發(fā)出《補(bǔ)正行政復(fù)議申請(qǐng)通知書》。同年11月22日，本機(jī)關(guān)收到申請(qǐng)人補(bǔ)正材料后受理，于同年11月28日向被申請(qǐng)人發(fā)出《答復(fù)通知書》。被申請(qǐng)人收到后，在法定期限內(nèi)向本機(jī)關(guān)提交了答復(fù)書及相關(guān)材料。因本案情況復(fù)雜，經(jīng)本機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，延長審查期限三十日，并依法通知各方當(dāng)事人。本案現(xiàn)已審理終結(jié)。
申請(qǐng)人稱，被申請(qǐng)人依據(jù)啟東市城市建設(shè)工程總指揮部啟城建指辦[2017]第11號(hào)和啟城建指辦[2021]第2號(hào)文件的批復(fù)，在惠萍鎮(zhèn)原南惠陽村集體土地上違法進(jìn)行征地拆遷，并且使用的啟東市城市建設(shè)工程總指揮部辦公室批準(zhǔn)的“搬遷補(bǔ)償與安置方案”不合法，損害了申請(qǐng)人的權(quán)利和利益。被申請(qǐng)人在沒有合法的征地批復(fù)的情況下，用惠萍鎮(zhèn)廟港村集體經(jīng)濟(jì)組織的名義，自2017年3月起在惠萍鎮(zhèn)原南惠陽村集體土地上，陸續(xù)進(jìn)行違法的“協(xié)議拆遷”(征地拆遷），嚴(yán)重?fù)p害了老百姓的利益，同時(shí)給政府造成了巨大的經(jīng)濟(jì)損失。被申請(qǐng)人在“協(xié)議拆遷”中使用的“房屋搬遷補(bǔ)償與安置方案”是被申請(qǐng)人起草，由啟東市城市建設(shè)工程總指揮部辦公室批準(zhǔn)的。由于該方案未經(jīng)法定程序?qū)訉影殃P(guān)，所以該方案的具體條款充斥著侵權(quán)條款，并與上位法相抵觸。特別是：對(duì)因歷史遺留問題的無證房屋，不經(jīng)任何調(diào)查，對(duì)其合法性未作確認(rèn)、處理；對(duì)不同戶口性質(zhì)的人員，在安置待遇上區(qū)別對(duì)待；對(duì)公務(wù)員、事業(yè)編制人員和參加過房改的人員，直接剝奪其安置資格。且“房屋搬遷補(bǔ)償與安置方案”未經(jīng)公告，嚴(yán)重侵害了申請(qǐng)人的權(quán)利和損害了申請(qǐng)人的利益。具體理由如下：1.集體土地上征收與拆遷，有《土地管理法》及相關(guān)法規(guī)的約束。根據(jù)江蘇省自然資源廳信息公開答復(fù)書顯示，惠萍鎮(zhèn)原南惠陽村地塊未檢索到被征收的批文和相關(guān)的“一書四方案”，說明被申請(qǐng)人未取得法定征地批文，應(yīng)為“違法”征收。所謂的“協(xié)議拆遷”違法。2.啟東市城市建設(shè)工程總指揮部是一個(gè)臨時(shí)機(jī)構(gòu)，根據(jù)權(quán)力法定的原則，它對(duì)惠萍鎮(zhèn)原南惠陽村地塊項(xiàng)目集體土地上房屋搬遷補(bǔ)償與安置方案無批準(zhǔn)權(quán)，作出的批復(fù)也無法律效力。3.對(duì)歷史遺留問題的無證房屋，拆遷主體理應(yīng)組織相關(guān)部門進(jìn)行調(diào)查核實(shí)、并根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行產(chǎn)權(quán)合法性的確認(rèn)和處理，但被申請(qǐng)人未做任何調(diào)查核實(shí)和確認(rèn)處理，簡單地將無證房屋不作為安置依據(jù)，使無證房屋戶蒙受了巨大的經(jīng)濟(jì)損失。4.對(duì)不同戶口性質(zhì)的人員，在安置待遇上區(qū)別對(duì)待。因社會(huì)發(fā)展的需要，部分原農(nóng)業(yè)戶口的人員，因上學(xué)遷戶口、買戶口、買房遷戶口、頂替工作遷戶口等原因，戶口性質(zhì)變?yōu)槌擎?zhèn)戶口，“搬遷補(bǔ)償與安置方案”將此類人員的安置待遇區(qū)別對(duì)待。沒有法律依據(jù)，且不符合國家的相關(guān)規(guī)定。5.“搬遷補(bǔ)償與安置方案”對(duì)公務(wù)員、事業(yè)編制人員和參加過房改的人員，直接剝奪其安置資格，沒有法律依據(jù)。公務(wù)員和事業(yè)編制人員是國家對(duì)工作人員的分類，與拆遷補(bǔ)償和安置無關(guān)，其單位發(fā)放的住房補(bǔ)貼是國家對(duì)房屋市場價(jià)格上漲過快的補(bǔ)貼，沒有任何附加條件。拆遷補(bǔ)償與安置，是對(duì)被拆遷人房屋及其它地面附著物資產(chǎn)、宅基地用益物權(quán)等項(xiàng)目的補(bǔ)償，與被拆遷的人員性質(zhì)和其享受的待遇無關(guān)。關(guān)于90年代的房改，是國家住房制度的一次改革，將原來國有的出租房屋按政府確定的價(jià)格賣給原來的租房人，是一個(gè)公平的獨(dú)立的交易行為，沒有任何附加條件。所以，與拆遷補(bǔ)償安置資格無關(guān)。因此，對(duì)公務(wù)員、事業(yè)編制人員和參加過房改的人員，直接剝奪其拆遷補(bǔ)償或安置資格沒有法律依據(jù)的。屬于侵害他人合法權(quán)益的條款，是違法條款。6.被申請(qǐng)人在實(shí)施拆遷過程中，對(duì)“搬遷補(bǔ)償與安置方案”都未進(jìn)行過公開，更沒有進(jìn)行公告和聽證，村民們對(duì)安置面積的計(jì)算，都聽從拆遷工作人員口頭解釋計(jì)算，極大多數(shù)村民都未看到過書面的正式文件，對(duì)于房屋、地上附著物和裝修等項(xiàng)目補(bǔ)償款的計(jì)算，都聽任被申請(qǐng)人請(qǐng)來的評(píng)估公司工作人員的計(jì)算和拆遷工作人員的計(jì)算，極大多數(shù)村民都未看到過書面的評(píng)估辦法和標(biāo)準(zhǔn)，剝奪了村民們的知情權(quán)。村民們對(duì)“搬遷補(bǔ)償與安置方案”合法性、合理性、公平性的判斷的缺乏基礎(chǔ)，只能任人宰割。所以說，被申請(qǐng)人在南惠陽村的整個(gè)拆遷與補(bǔ)償安置的過程是一個(gè)不透明的過程，是一個(gè)侵權(quán)的過程，是一個(gè)違法的過程。7.被申請(qǐng)人未取得合法征地和拆遷批文便進(jìn)行征地拆遷，并使用不合法的“搬遷與補(bǔ)償安置方案”進(jìn)行補(bǔ)償與安置，嚴(yán)重侵害了申請(qǐng)人的補(bǔ)償利益，表面上似乎“征地拆遷”對(duì)申請(qǐng)人沒有造成任何經(jīng)濟(jì)損失，實(shí)際上申請(qǐng)人的隱性經(jīng)濟(jì)損失難于估量，給申請(qǐng)人的生產(chǎn)、生活造成極大不便，經(jīng)濟(jì)上增加了很多負(fù)擔(dān)。綜上，被申請(qǐng)人沒有法定批準(zhǔn)手續(xù)、沒有合法的拆遷補(bǔ)償與安置方案，其所謂的“協(xié)議拆遷”違法，是不爭的事實(shí)。由于啟東市城市建設(shè)工程總指揮部無法定權(quán)力對(duì)“補(bǔ)償與安置方案”進(jìn)行審批，而且，該方案的多條條款沒有法律依據(jù)，侵害申請(qǐng)人的利益?！鞍徇w補(bǔ)償與安置方案”既存在程序違法，又存在實(shí)體違法。
申請(qǐng)人在申請(qǐng)行政復(fù)議過程中向本機(jī)關(guān)提交了以下材料復(fù)印件：1.申請(qǐng)人身份證；2.啟城建指辦[2021]第2號(hào)《關(guān)于惠萍鎮(zhèn)原南惠陽村（沿江公路北側(cè)）地塊集體土地上房屋搬遷補(bǔ)償安置方案的批復(fù)》；3.啟城建指辦[2017]第11號(hào)《關(guān)于惠萍鎮(zhèn)原南惠陽村（沿江公路北側(cè)）地塊項(xiàng)目集體土地上房屋搬遷補(bǔ)償安置方案的批復(fù)》；4.蘇自然資公開告知[2022]29號(hào)《江蘇省自然資源廳政府信息公開申請(qǐng)答復(fù)書》。
被申請(qǐng)人答復(fù)稱，一、啟城建指辦[2017]第11號(hào)和啟城建指辦[2021]第2號(hào)文件(以下簡稱“兩批復(fù)”)并非被申請(qǐng)人作出，被申請(qǐng)人不是適格被告。兩批復(fù)由啟東市城市建設(shè)工程總指揮部辦公室作出，啟東市城市建設(shè)工程總指揮部是啟東市委、啟東市政府為推進(jìn)城市建設(shè)而成立的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。申請(qǐng)人就該指揮部發(fā)出的文件申請(qǐng)行政復(fù)議，被申請(qǐng)人不是適格的被申請(qǐng)人。二、兩批復(fù)不是具體行政行為，不屬于行政復(fù)議受案范圍。兩批復(fù)是針對(duì)所涉及區(qū)域內(nèi)普遍適用的拆遷補(bǔ)償安置文件，適用對(duì)象為該區(qū)域內(nèi)的所有單位和個(gè)人，并不針對(duì)特定對(duì)象，而且可以反復(fù)適用，屬于規(guī)范性文件（抽象行政行為），不屬于行政復(fù)議受案范圍。三、申請(qǐng)人提出的“確認(rèn)惠萍鎮(zhèn)政府組織實(shí)施的‘征地拆遷’違法”，不屬于具體的行政復(fù)議請(qǐng)求。征地拆遷包括多個(gè)環(huán)節(jié)和步驟，包含征地批復(fù)、征收決定、征地公告、補(bǔ)償安置(簽訂房屋補(bǔ)償安置協(xié)議或作出補(bǔ)償決定、履行補(bǔ)償安置協(xié)議、執(zhí)行補(bǔ)償安置決定、拆除房屋)、“三費(fèi)”發(fā)放、失地農(nóng)民保障等等多個(gè)行政行為，其相應(yīng)職責(zé)涉及不同的行政主體。申請(qǐng)人籠統(tǒng)地主張征地拆遷違法，不具有具體的行政復(fù)議請(qǐng)求和理由，不符合行政復(fù)議受理?xiàng)l件。按照工作部署，兩批復(fù)作出后，由被申請(qǐng)人現(xiàn)場和村委會(huì)開展簽約談判，由村委會(huì)和各農(nóng)戶簽訂搬遷補(bǔ)償安置協(xié)議，安置面積由被申請(qǐng)人按照政策進(jìn)行核定。安置房建成后，由搬遷戶選擇房源、和安置房開發(fā)商（國企）進(jìn)行結(jié)算。申請(qǐng)人籠統(tǒng)地主張被申請(qǐng)人實(shí)施征地拆遷違法，而未指向被申請(qǐng)人實(shí)施的具體行政行為，不具有具體的行政復(fù)議請(qǐng)求和理由。
本機(jī)關(guān)經(jīng)審理查明，申請(qǐng)人錢XX為啟東市惠萍鎮(zhèn)廟港村二十組（原南惠陽村三組）村民，申請(qǐng)人戶在該村建有房屋。2017年8月10日，啟東市城市建設(shè)工程總指揮部辦公室作出了啟城建指辦[2017]第11號(hào)《關(guān)于惠萍鎮(zhèn)原南惠陽村（沿江公路北側(cè)）地塊項(xiàng)目集體土地上房屋搬遷補(bǔ)償安置方案的批復(fù)》，同意了被申請(qǐng)人上報(bào)的對(duì)原南惠陽村1-5組的搬遷補(bǔ)償安置方案。2021年3月10日，啟東市城市建設(shè)工程總指揮部辦公室作出了啟城建指辦[2021]第2號(hào)《關(guān)于惠萍鎮(zhèn)原南惠陽村（沿江公路北側(cè)）地塊集體土地上房屋搬遷補(bǔ)償安置方案的批復(fù)》，同意了被申請(qǐng)人上報(bào)的對(duì)現(xiàn)廟港村20-27組的房屋搬遷補(bǔ)償安置方案。此后，被申請(qǐng)人采用協(xié)議搬遷模式對(duì)案涉集體土地上房屋進(jìn)行搬遷安置。兩份批復(fù)所涉的搬遷范圍均包含申請(qǐng)人戶，但因申請(qǐng)人與被申請(qǐng)人就案涉房屋補(bǔ)償安置問題未能達(dá)成一致，雙方未簽訂房屋搬遷補(bǔ)償安置協(xié)議，被申請(qǐng)人也未對(duì)申請(qǐng)人房屋進(jìn)行搬遷。申請(qǐng)人不服被申請(qǐng)人擬定的兩份搬遷補(bǔ)償安置方案及“征地拆遷”的行為，向本機(jī)關(guān)提出本次行政復(fù)議申請(qǐng)。
本機(jī)關(guān)認(rèn)為，行政機(jī)關(guān)作出的行為是否屬于行政復(fù)議受理范圍的重要前提之一為該行政行為是否侵犯申請(qǐng)人的合法權(quán)益?！吨腥A人民共和國行政復(fù)議法》第二條規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，向行政機(jī)關(guān)提出行政復(fù)議申請(qǐng)，行政機(jī)關(guān)受理行政復(fù)議申請(qǐng)、作出行政復(fù)議決定，適用本法。因此，對(duì)公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響的行為，不屬于行政復(fù)議的受案范圍。目前，對(duì)于集體土地上的房屋搬遷未制定統(tǒng)一的法律層面上的規(guī)范性文件，實(shí)踐中一般由各地政府結(jié)合本地實(shí)際情況，制定適用于本地的搬遷補(bǔ)償安置規(guī)定，根據(jù)搬遷補(bǔ)償安置規(guī)定的內(nèi)容就集體土地房屋的搬遷與權(quán)利人通過行政協(xié)議的方式建立法律關(guān)系。該模式以自愿協(xié)商為前提，當(dāng)事人同意搬遷方案的，簽訂搬遷補(bǔ)償安置協(xié)議，協(xié)議各方按約享有權(quán)利，履行義務(wù)。本案中，申請(qǐng)人與被申請(qǐng)人就搬遷補(bǔ)償安置待遇未能達(dá)成一致，雙方?jīng)]有簽訂相關(guān)搬遷協(xié)議，被申請(qǐng)人也未對(duì)申請(qǐng)人的案涉房屋實(shí)施拆遷，不存在侵犯申請(qǐng)人合法權(quán)益的行為。案涉搬遷補(bǔ)償安置方案在未獲得申請(qǐng)人同意并簽訂搬遷協(xié)議的情況下，對(duì)申請(qǐng)人不具有強(qiáng)制性，不會(huì)對(duì)申請(qǐng)人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響，不符合行政復(fù)議可受理的行政行為的特征。
綜上，申請(qǐng)人提起本案行政復(fù)議申請(qǐng)不符合受理?xiàng)l件，受理后依法應(yīng)予以駁回。根據(jù)《中華人民共和國行政復(fù)議法》第二條、《中華人民共和國行政復(fù)議法實(shí)施條例》第二十八條第（五）項(xiàng)、第四十八條第（二）項(xiàng)之規(guī)定，本機(jī)關(guān)決定如下：
駁回申請(qǐng)人錢XX于2022年11月14日向本機(jī)關(guān)提起的行政復(fù)議申請(qǐng)。
申請(qǐng)人如不服本行政復(fù)議決定,可在接到本決定書之日起十五日內(nèi)向江蘇省南通經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)人民法院提起行政訴訟。
啟東市人民政府
2023年2月16日
附相關(guān)法律條文：
中華人民共和國行政復(fù)議法
第二條 公民、法人或者其他組織認(rèn)為具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，向行政機(jī)關(guān)提出行政復(fù)議申請(qǐng)，行政機(jī)關(guān)受理行政復(fù)議申請(qǐng)、作出行政復(fù)議決定，適用本法。
中華人民共和國行政復(fù)議法實(shí)施條例
第二十八條 行政復(fù)議申請(qǐng)符合下列規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)予以受理:
(一)有明確的申請(qǐng)人和符合規(guī)定的被申請(qǐng)人;
(二)申請(qǐng)人與具體行政行為有利害關(guān)系;
(三)有具體的行政復(fù)議請(qǐng)求和理由;
(四)在法定申請(qǐng)期限內(nèi)提出;
(五)屬于行政復(fù)議法規(guī)定的行政復(fù)議范圍;
(六)屬于收到行政復(fù)議申請(qǐng)的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的職責(zé)范圍;
(七)其他行政復(fù)議機(jī)關(guān)尚未受理同一行政復(fù)議申請(qǐng)，人民法院尚未受理同一主體就同一事實(shí)提起的行政訴訟。
第四十八條 有下列情形之一的，行政復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)決定駁回行政復(fù)議申請(qǐng)：
?。ǘ┦芾硇姓?fù)議申請(qǐng)后，發(fā)現(xiàn)該行政復(fù)議申請(qǐng)不符合行政復(fù)議法和本條例規(guī)定的受理?xiàng)l件的。